对每个流域而言,都存在上游和下游问题。上游生态保护,则下游受益;上游生态破坏,则下游受害。上游排水,下游水质污染物浓度增加,已是一个普遍现象。下游长期以来处于一种被动妥协状态。
为打破这种局面,笔者认为,必须建立相应的刚性约束机制。
由生态补偿机制转变为生态付费机制。生态补偿涉及到如何补、怎么补等诸多问题,可以按照流域水质断面污染物增加总量,参照现行排污收费政策,实行总量收费,并实行累进加价付费制度,费用在上游财政和排污收费中予以列支。针对断面水质的监测,由上下游环保部门互检或以这地区上一级环保部门断面监控数据为准。
由对话合作提升为派驻环境督察员制度。开展两地政府之间的对话与合作是必须或必要的工作措施。但由于地方经济发展竞争激烈,不容易全面了解地方具体经济政策和发展方式、环境保护措施等。因此,有必要派驻政府间的环境督察员,参与了解地方经济发展和环境保护,及时掌握动态信息。特别是在流域规划及重大项目建设中,对下游水环境可能产生重大影响的,必须在环评审批中附有下游环保部门意见,实行有针对性的干预,有利于打破地方保护主义。
由地方环境监管拓展为互查互管机制。地方环境监管常常受体制的制约,违法不究、执法不严现象时有发生。目前这种状况还没有从根本上得到转变,主要是利益使然。落实流域下游对流域上游环境监管的逆向互查制度,下游对上游环境违法行为实行直接查处或交由共同上一级环保部门查处,则能有效打破体制局限。由于下游的环境利益必然使得对上游环境破坏行为查处更为严格,也迫使上游地区更好地做好环境保护工作,执法不力现象将从根本上得到改观,必将有力地推动整个流域的环境保护工作,取得上下流域环境保护的双赢。
将流域断面水质列入节能减排工作考核内容。目前,仍有许多流域断面水质不容乐观,特别需要指出的是在地区节能减排阶段目标完成的情况下,断面污染物却在增加,这种反常现象引起社会各界的质疑。因此,需将流域断面水质分级分段列入节能减排目标,因为流域断面可以全面反映一个地区水污染物节能减排效果。把流域断面水质纳入节能减排重点考核内容,在实际操作中,更能防止措施漏洞或数据不真实情况的出现,促进节能减排产生实际效果,让流域地区真正从节能减排成果中得到实惠。
开展流域水环境保护公益诉讼。流域污染物是流域水环境质量的综合体现。根据《中华人民共和国环境保护法》中“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境”的规定,对流域下游环境质量或环境影响负责的应为地方各级人民政府,其公益诉讼的责任主体应为地方各级人民政府,由政府对各自流域水环境断面水质污染物增加的问题承担相应责任。公益诉讼在政府间进行也可以有效防止公益诉讼泛滥的出现。通过公益诉讼解决上游对下游水质影响带来的水体使用功能变化、处理成本增加等,付出经济费用进行补偿,以及对突发性水环境污染事故承担赔偿责任。
综上所述,在流域水环境保护中,如把上游对下游环境影响的必然性看成具有不必然性,则流域纷争会持续发展;要把不必然性看成必然性,才能找到有效解决问题的合理途径。因此,必须树立务实合作的姿态和建立相应的刚性约束机制,擂响重鼓,才能突破生态破坏恶性循环的重围,并使强化管理成为常态,各流域才能重现往日的风采。
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